Examen du statut de l'Ordre des médecins
REFORME DE L'ORDRE DES MEDECINS
EXAMEN DU STATUT DE L'ORDRE DES MEDECINS AVIS DU CONSEIL NATIONAL
Droit disciplinaire
Beaucoup de critiques dirigées contre l'Ordre des médecins sont la conséquence d'une confusion entre les différentes actions qui peuvent être exercées à l'égard des médecins.
Comme tout autre citoyen, le médecin est justiciable des juridictions répressives et civiles.
Il peut être poursuivi devant une juridiction pénale à la suite d'une infraction commise soit dans l'exercice de sa profession soit en dehors de celle‑ci. Dans ces cas, cette juridiction peut être saisie de l'action en réparation du dommage.
C'est devant la juridiction civile que le médecin peut être assigné par la personne qui prétend avoir subi un préjudice résultant d'une faute tant professionnelle qu'extra‑professionnelle.
Comme les membres d'autres professions organisées (avocats, notaires, huissiers de justice...) et comme les agents de l'Etat notamment, le médecin a à répondre, en outre, devant les juridictions disciplinaires de son Ordre, de manquements éventuels à l'éthique professionnelle et aux règles déontologiques.
La discipline n'est ni un privilège, ni un avantage.
C'est une garantie supplémentaire donnée à la société à l'égard des titulaires de professions dont l'exercice exige un respect rigoureux de règles ayant pour objectif la protection de l'intérêt général et non celle des membres de ces professions. S'ils s'écartent de ces règles, ils y seront rappelés par les organes disciplinaires qui ont pouvoir de prononcer les sanctions appropriées.
Si la discipline impose éventuellement des sanctions, elle comporte aussi des recommandations en vue de l'amélioration du comportement professionnel.
Les règles déontologiques ne peuvent pas être édictées de façon précise et restrictive comme le sont les règles du droit pénal. Celles‑ci énoncent limitativement les actes et les comportements précis pour lesquels elles prévoient des sanctions déterminées («nullum crimen, nulla poena sine lege»), tandis que la déontologie régit l'ensemble du comportement professionnel. Là où le droit pénal apparaît comme prohibitif et de portée limitée, la déontologie est positive et de portée générale.
Le droit disciplinaire a des caractéristiques propres: le médecin a l'obligation de dire la vérité aux organes disciplinaires; il ne peut invoquer le secret professionnel sauf en ce qui concerne les communications confidentielles du patient; la procédure a lieu à huis clos.
C'est à tort que l'on reproche parfois au système disciplinaire de méconnaître la règle «non bis in idem». Cette règle suivant laquelle une personne, après avoir été condamnée ou acquittée, ne peut plus être poursuivie valablement pour le même fait, ne s'applique pas à une poursuite disciplinaire consécutive à une poursuite pénale. Les comportements sont, en effet, examinés d'un point de vue différent en matière pénale et en matière disciplinaire; les sanctions pénales et disciplinaires ne sont pas les mêmes; leurs objectifs sont différents.
On ne peut ignorer notamment que l'interdiction d'exercer la profession médicale ne peut être prononcée qu'exceptionnellement par le juge pénal. Or, n'est‑il pas évident qu'à l'égard d'un médecin condamné à une peine d'emprisonnement et (ou) d'amende pour une infraction commise dans l'exercice de sa profession (par exemple, homicide ou lésions involontaires résultant d'une faute dans le traitement du malade), il s'impose d'envisager une sanction disciplinaire telle que l'interdiction temporaire ou définitive de la profession ? De même, I'acquittement d'un médecin au pénal n'empêche pas que son comportement puisse être antidéontologique.
La déontologie médicale est d'autant plus nuancée qu'elle doit s'appliquer dans une réalité sociale de plus en plus complexe. Son élaboration et son application exigent des connaissances précises des impératifs professionnels. C'est pourquoi, la discipline doit être exercée par ceux qui sont les mieux à même d'apprécier ces éléments: les médecins.
Caractéristiques actuelles de l'Ordre des médecins de Belgique
La structure actuelle de l'Ordre des médecins se caractérise à tous les échelons par la collaboration interdisciplinaire entre médecins et magistrats.
Les médecins sont les mieux habilités à apprécier l'acte médical. Ils sont élus parmi les praticiens des différents arrondissements de la province, dont le jugement a infiniment plus de valeur que celui d'experts.
Les magistrats éclairent les médecins sur les principes juridiques et veillent à l'application stricte de la procédure et au respect des droits de la défense.
Un magistrat assesseur siège au sein du Conseil provincial. En son absence, ni le Bureau, ni le Conseil provincial, ne peuvent siéger. Il est le seul membre du Conseil provincial à avoir le droit d'appel.
Cinq conseillers des Cours d'appel et cinq médecins siègent en appel. Le Président est un magistrat avec voix prépondérante et le rapporteur est également un magistrat.
Les décisions des Conseils d'appel peuvent faire l'objet d'un pourvoi en cassation.
Dans cette structure, les médecins sont donc jugés par leurs pairs, avec la collaboration et sous le contrôle de magistrats.
Le Conseil national est présidé par un conseiller à la Cour de cassation et ne peut agir sans son accord.
La seconde caractéristique est celle de la sécurité juridique, garantie par des règles de procédure strictes:
Le médecin inculpé doit être averti de l'instruction dont il fait I'objet;
Le rapport de cette instruction est soumis au Conseil qui décide alors, soit de classer l'affaire sans suite, soit d'ordonner une enquête complémentaire, soit de faire comparaître l'intéressé;
Dans ce cas, I'intéressé doit être avisé 15 jours à l'avance. Il peut prendre connaissance du dossier;
La procédure est contradictoire. L'intéressé peut se faire assister par un ou plusieurs conseils;
Il dispose du droit de récusation;
La décision doit être prise à la majorité des 2/3 pour radier un médecin ou lui infliger une suspension de plus d'un an;
Aucune décision ne peut être fondée sur des motifs d'ordre racial, religieux, philosophique, politique, linguistique ou syndical, ni sur le fait pour le médecin d'être attaché à un organisme veillant aux soins médicaux à un groupement ou à une catégorie de personnes. Toute ingérence dans ces domaines est interdite;
Les décisions doivent être motivées;
Le médecin intéressé a le droit d'interjeter appel et de se pourvoir en cassation;
Ce droit d'appel est accordé en outre uniquement au magistrat assesseur de chacun des Conseils provinciaux et au magistrat présidant le Conseil national, conjointement avec un vice-président.
Une dernière caractéristique fondamentale est celle de l'indépendance.
Les membres des Conseils provinciaux sont élus par leurs confrères au vote secret. Ils ne sont pas rééligibles immédiatement. Les délibérations du Conseil sont protégées par le secret. Ainsi, le médecin est assuré d'être jugé sous le seul aspect déontologique.
Ces caractéristiques essentielles sont la caution d'un fonctionnement efficace et équitable offrant des garanties n'existant nulle part ailleurs en droit disciplinaire. Elles représentent le fruit de longues discussions au Parlement et doivent être conservées.
Le parlement et la loi relative à l'Ordre des médecins
Après avoir placé le débat sur l'Ordre des médecins dans son cadre général, un court exposé historique s'impose.
Le Conseil national n'a retrouvé aucune trace d'une telle étude dans les multiples rapports qui ont été présentés et qui examinent plutôt les critiques dirigées contre l'Ordre.
Aucune autre profession n'a cependant défini aussi tôt et ajusté les règles de sa propre éthique que la profession médicale.
Faut‑il rappeler le célèbre serment d'Hippocrate qui a été rédigé cinq siècles avant Jésus‑Christ, mais qui sert toujours de base au comportement éthique des médecins ?
En 1803, Thomas Percival de Manchester a rédigé un code détaillé qui fut adopté également par l'American Medical Association.
En 1858 fut créé en Grande‑Bretagne le General Medical Council chargé de réprimer «infamous conduct in any professional respect».
Il existe des documents qui prouvent l'existence, dès 1649, du Collegium Medicum Bruxellense qui avait un pouvoir disciplinaire.
Sans remonter à des temps si lointains, on pourrait se limiter aux annales parlementaires en rapport avec la loi actuelle sur l'Ordre des médecins.
Un premier projet a déjà été déposé en 1899 par Monsieur de Beco.
D'autres projets ont été déposés et discutés en 1929, 1930, 1932.
En 1937, le Ministre socialiste Wauters a déposé le projet de loi définitif qui a été adopté par le Sénat le 23 décembre 1937 par 112 voix et 9 abstentions.
A son tour, la Chambre a adopté le projet par 154 voix et 2 abstentions le 8 juillet 1938.
L'adoption de la loi a donc été précédée par des travaux très approfondis aussi bien en Commission qu'au Parlement, et s'étendant sur quelque dix ans.
Toutes les objections que l'on croit découvrir maintenant ont été soulevées à l'époque et rencontrées par des structures appropriées.
Tout au long des débats, aussi bien les ministres que les rapporteurs et plusieurs membres du Parlement ont souligné la collaboration étroite avec le corps médical.
La loi a finalement été votée par tous les partis existant à l'époque, y compris par le parti communiste.
A plusieurs reprises, des modifications ont été proposées, notamment en 1961 par le Ministre Meyers et en 1963 par le Ministre Custers.
Finalement, la loi relative à l'Ordre des médecins fut modifiée par l'arrêté royal n° 79 du 10 novembre 1967.
De ce bref aperçu historique, il apparaît clairement:
- que depuis des temps immémoriaux l'éthique médicale a toujours existé;
- que l'éthique médicale a été définie de façon de plus en plus précise par des médecins;
- que progressivement des organismes ont été mis en place dans le but de contrôler le comportement éthique des médecins par leurs pairs.
La situation dans les autres Etats Membres de la C.E.E.
Depuis 1976, la libre circulation des médecins, le droit d'établissement, la reconnaissance mutuelle des titres, diplômes et certificats sont instaurés sur le territoire des Etats Membres de la C.E.E.
Les directives communautaires de 1975 obligeaient les gouvernements des Etats Membres à modifier leur législation de manière à la mettre en accord avec le Traité instituant la Communauté économique européenne du 25 mars 1957.
Seule la Belgique n'a pas encore modifié sa législation dans ce domaine et ce n'est que par application de la loi du 19 mars 1971 relative à l'équivalence des diplômes et certificats d'études étrangers que les médecins des neuf autres Etats Membres sont admis à pratiquer dans le nôtre.
Cette mise à jour imposée par voie supranationale a donné l'occasion aux divers Parlements concernés de revoir en même temps que leur propre législation sur l'art de guérir, le statut des organes disciplinaires médicaux nationaux.
De leur côté, ces organes se sont constitués en Conférence Internationale des Ordres et Organismes d'Attributions Similaires, instance de concertation dont font partie les dix organismes disciplinaires, ainsi que ceux des candidats à l'entrée à la C.E.E., c'est-à‑dire actuellement l'Espagne et le Portugal.
La Conférence a établi un guide d'éthique européen et s'efforce, suivant le prescrit du Traité de Rome, de faire supprimer progressivement les divergences éventuelles entre les législations nationales qui constitueraient un obstacle à la libre circulation.
Après étude approfondie des diverses situations, la Conférence a constaté des similitudes et des convergences frappantes entre les conceptions en matière de droit disciplinaire médical des Etats Membres de la C.E.E.
Les travaux parlementaires des quatre dernières années dans les Etats Membres de la C.E.E autres que la Belgique ont abouti à la confirmation de grands principes qui doivent régir ce domaine capital pour la bonne dispensation des soins médicaux.
Quel que soit le système d'Assurance‑Maladie ou de Service National de Santé, quelles que soient les modalités de rémunération des médecins, quelle que soit la tradition du droit dans chacun des Etats Membres, les conclusions les plus récentes des législateurs nationaux ont été identiques sur le plan des principes.
On constate ainsi qu'il existe dans tous les Etats Membres de la C.E.E. des organismes disciplinaires, indépendants des organes judiciaires et chargés de veiller au maintien de l'honneur, de la dignité, de la discrétion et du dévouement des médecins ainsi que de réprimer les infractions à ces principes suivant des règles propres et indépendantes de celles qui sont appliquées par les cours et tribunaux.
Les principes sont élaborés par le corps médical.
Dans la plupart des Etats Membres de la C.E.E., I'ensemble de ces règles constitue un guide utilisé à titre indicatif ou exemplatif.
En France cependant le Code de Déontologie fait partie intégrante du Code de Santé; rédigé par le Conseil national de l'Ordre, il est promulgué par décret sous la responsabilité du Président du Conseil des Ministres après avis du Conseil d'Etat.
A l'autre extrême, au Royaume‑Uni, aux Pays‑Bas et dans les pays nordiques, le guide de déontologie est élaboré par l'Association de défense professionnelle et pris comme base de référence par les organes disciplinaires.
Dans ces cas, il est en général inspiré par les travaux de l'Association Médicale Mondiale et en particulier par les Déclarations de Genève, d'Helsinki, de Sydney, de Tokyo, etc.
Il faut souligner qu'en Belgique, tout comme partout ailleurs en Europe, il peut exister des dispositions légales et réglementaires qui vont à l'encontre de la déontologie médicale.
Il est intéressant de noter que même dans les pays où il y a un Service National de Santé dont dépendent des médecins ayant un statut apparenté à celui de fonctionnaire, les Conseils de l'Ordre et les règles de déontologie sont totalement indépendants des pouvoirs exécutifs et judiciaires. C'est le cas récent de l'ltalie.
Au Royaume‑Uni, le General Medical Council élu par le corps médical ne comprend ni magistrat ni représentants de l'Exécutif. Ses pouvoirs sont cependant extrêmement étendus puisque sur base uniquement de la jurisprudence, le General Medical Council dispose du pouvoir de radier à vie tout médecin qui aurait enfreint les règles non écrites de la morale médicale. Le General Medical Council a été créé en 1858; ses pouvoirs ont été confirmés en 1979.
L'Ordre belge des médecins est la plus jeune des institutions disciplinaires européennes. Il est le seul à être encadré et présidé par des magistrats.
Il est à remarquer que le Conseil d'appel belge est composé de cinq magistrats et de cinq médecins; un magistrat est obligatoirement rapporteur et le magistrat président détient la voix prépondérante en cas de partage. En France, la juridiction d'appel est constituée au sein du Conseil national de l'Ordre; elle est composée de huit médecins et d'un magistrat président. Dans d'autres pays, il n'existe pas d'instance d'appel (Irlande, Royaume‑Uni).
Certains de ces Ordres sont également chargés d'assurer la défense matérielle des médecins. C'est le cas en Italie, en Espagne et au Portugal. Aux Pays‑Bas, en Allemagne et au Danemark, c'est l'organisation professionnelle qui assure à la fois le pouvoir disciplinaire et la défense professionnelle. En France, le Conseil national de l'Ordre assure l'organisation de la Caisse de retraite des médecins et intervient par avis obligatoire lors de la conclusion de conventions médico‑mutuellistes dans le domaine de l'Assurance‑Maladie.
Dans aucun Etat du Marché Commun les juridictions ordinaires ne sont seules compétentes en matière disciplinaire médicale et le Parlement n'est appelé à légiférer en matière d'éthique médicale.
Examen des projets de réforme de l'Ordre des médecins
Conseils provinciaux
Composition
L'élection directe, le vote secret et obligatoire, d'une part, le droit d'éligibilité pour tous sans préjudice d'une durée d'inscription minimale à un Tabeau de l'Ordre, d'autre part, permet d'avoir un Conseil qui a la confiance du corps médical. Un Conseil provincial composé autrement n'aurait pas cette confiance et ne pourrait remplir son rôle.
L'âge moyen du corps médical étant moins élevé qu'en 1967, I'article 8 §1er de l'arrêté royal n° 79, qui prévoit que sont éligibles les médecins inscrits à un tableau de l'Ordre des médecins depuis 10 ans ou moins, doit être modifié. Le Conseil national estime que sept ans d'inscription constituerait un délai suffisant pour acquérir l'expérience nécessaire.
La limitation du droit de vote de chaque électeur aux deux tiers des sièges à pourvoir pour l'arrondissement doit être abandonnée. Elle n'est pas conforme aux usages démocratiques et limite, dans les arrondissements où il n'y a que deux sièges à pourvoir, le droit de vote à 50 %.
Beaucoup de projets de réforme soulèvent le problème de l'incompatibilité entre les fonctions syndicales et les fonctions ordinales. Si le Conseil national estime qu'il est inopportun de voir siéger à la présidence d'un conseil disciplinaire un dirigeant d'une organisation de défense professionnelle, d'un syndicat quel qu'il soit, un mandataire politique etc., il ne pourrait admettre une interdiction d'éligibilité envers quiconque. Néanmoins, le Conseil national propose que le Code de déontologie définisse les incompatibilités d'ordre éthique entre certaines fonctions et certains mandats.
Inscriptions au tableau de l'Ordre
L'inscription obligatoire de tous les médecins au tableau de l'Ordre des médecins est indispensable.
Cette inscription obligatoire généralisée se justifie notamment par les contacts multiples entre médecins praticiens et médecins fonctionnaires à quelque titre que ce soit et par le souci de maintenir entre eux des relations harmonieuses et confiantes.
Le Conseil National a constaté à plusieurs reprises que des conflits surgissent entre les Conseils provinciaux lorsque les médecins travaillent dans différentes provinces. Il a été demandé s'il n'était pas possible de régler cette matière par voie législative.
Cotisation
Le Conseil national estime que la cotisation à l'Ordre doit être fixée par celui‑ci, soit au niveau des Conseils provinciaux, soit au niveau du Conseil national. S'il en était autrement, il pourrait y avoir des difficultés en cas de dépassement des prévisions budgétaires.
Fonction disciplinaire
Eu égard au caractère spécifique du droit disciplinaire, le Conseil national n'aperçoit aucun motif valable de modifier les structures disciplinaires existantes.
L'introduction, dans les organes disciplinaires, de membres du Ministère public porterait atteinte aux droits de la défense. Il faut rappeler qu'en droit disciplinaire, un médecin est tenu de dire la vérité devant ses pairs qui sont démunis des moyens d'investigation que possède la juridiction pénale, alors que devant cette dernière, I'inculpé n'est pas obligé de parler.
Le Conseil national constate qu'en grande majorité, les affaires traitées par les Conseils provinciaux ne concernent pas des délits et que de nombreux patients s'abstiendraient de recourir à un Conseil de l'Ordre autrement composé que de seuls médecins et hésiteraient à dévoiler leurs misères physiques ou psychiques devant des profanes. Ainsi, les médecins qui composent «la clientèle habituelle» des conseils disciplinaires échapperaient souvent à toute surveillance.
D'aucuns préconisent la création de «Commissions d'instruction» ou de «Parquets» (qui ne participeraient pas aux délibérations) pour instruire les affaires que les Conseils devraient ensuite juger. En pratique, le Président du Conseil provincial et le Bureau sont toujours amenés, par les confidences qui leur sont faites, par les demandes de conseils de toutes sortes dont ils sont saisis, par les plaintes qu'ils sont les premiers à recevoir, à avoir connaissance des affaires dont le Conseil siégeant disciplinairement aura à traiter. Lors de la comparution, I'instruction se fait à nouveau devant le Conseil; tous les conseillers y participent. On ne voit pas, dès lors, I'intérêt que présenterait la constitution, au sein de chaque Conseil provincial, d'une «Commission d'instruction» ou d'un «Parquet» qui ne feraient qu'alourdir les structures actuelles.
Compétence du Conseil disciplinaire
Le Conseil national ne voit aucun inconvénient à ce que la non participation aux élections et le défaut de paiement des cotisations soient déférés à des juridictions pénales. Quant aux outrages et diffamation envers le Conseil de l'Ordre, le Conseil national se demande s'il y a lieu d'en faire une infraction pénale. La limitation de la compétence disciplinaire de l'Ordre à des sanctions ne dépassant pas un certain taux, suspension de quinze jours par exemple, est d'application impossible. Elle obligerait le Conseil disciplinaire soit à préjuger de sa sentence pour renvoyer l'affaire devant une autre juridiction, soit à fausser le jugement, au cours des délibérations, pour ne pas dépasser la sanction limite. Elle va aussi à l'encontre de la notion même de droit disciplinaire.
Sanctions
Le Conseil national est partisan du maintien des sanctions actuelles mais il estime qu'il faut prévoir la prescription au bout de dix ans pour les sanctions mineures et la possibilité de réinscription du médecin radié après un délai à préciser.
Pouvoir d'avis
La tâche préventive des Conseils provinciaux doit être maintenue.
L'article 6 de l'arrêté royal n° 79 du 10 novembre 1967 permet au Conseil provincial de donner des avis sur des questions de déontologie médicale qui ne sont pas réglées dans le Code ou par la jurisprudence, mais qui doivent être transmis au Conseil national pour approbation.
En matière de contrats qui lient les médecins dans l'exercice de leur profession, les dispositions actuelles ne permettent aux Conseils provinciaux que de veiller à ce que ne figurent pas dans ces contrats «des clauses qui, en raison de leur incompatibilité avec les principes de la déontologie, et en particulier avec la liberté thérapeutique du médecin, sont prohibées dans les conventions». Ces clauses sont, en vertu de la loi, déterminées par le Conseil national. Si les Conseils provinciaux demandent aux médecins de leur soumettre des contrats préalablement à leur signature, c'est pour attirer l'attention des intéressés sur la présence éventuelle de clauses contraires à la déontologie afin d'éviter une intervention disciplinaire ultérieure.
Le Conseil provincial ne peut pas s'immiscer dans d'autres domaines en matière de contrats.
Conseils d'appel
Le Conseil national ne voit pas de modification à apporter à la composition des Conseils d'appel, qui, dans leur composition actuelle, offrent toute garantie d'impartialité.
La substitution à ces Conseils d'appel, de juridictions pénales n'apporterait aucune garantie supplémentaire. Elle aurait, au contraire, comme inconvénient d'imposer aux médecins poursuivis uniquement pour des questions disciplinaires, de comparaître devant des juridictions répressives. Ces juridictions ne sont, en outre, pas formées pour juger des infractions disciplinaires.
Le transfert des compétences de la juridiction d'appel à une chambre disciplinaire créée au niveau du Conseil national n'est pas de nature à apporter une quelconque amélioration à la situation actuelle.
Parmi les voies de recours, celle du pourvoi en cassation est à nouveau remise en cause par certains, qui proposent le recours au Conseil d'Etat.
Il n'existe aucune raison de s'écarter des règles admises en ce qui concerne les recours contre les décisions des Conseils de l'Ordre. Il n'est pas normal, ni sain, que les sentences rendues sur le plan disciplinaire par un Conseil provincial assisté d'un magistrat, puis par un Conseil d'appel composé de cinq magistrats à la Cour d'appel et présidé par un magistrat de cette Cour, échappent au recours devant la Cour de cassation au profit d'une juridiction de caractère administratif.
Conseil national
La composition et la mission du Conseil national ont fait l'objet de nombreuses réflexions et de plusieurs projets.
Il ne faut pas confondre éthique et déontologie médicale avec politique de santé; c'est en partant de cette confusion qu'il a été proposé un «élargissement» du Conseil national ou son remplacement par un «Conseil supérieur de l'Ethique et de la Déontologie des soins de santé».
Le Conseil national n'a jamais été chargé de définir une politique de santé et ne revendique certainement pas cette mission.
Sa mission est bien limitée par l'arrêté royal n° 79. Elle consiste entre autres, à élaborer un code de déontologie auquel le Roi peut, par arrêté délibéré en Conseil des Ministres, donner force obligatoire.
Actuellement, ce code n'a pas été rendu obligatoire et il n'est pas nécessaire qu'il le soit. C'est un simple guide auquel se réfèrent les médecins, les Conseils provinciaux, les Conseils d'appel et même parfois les juridictions pénales.
Eu égard tant à l'évolution des sciences médicales et de l'exercice de la profession médicale, à l'introduction éventuelle de règles supranationales prises notamment par la C.E.E., qu'au contenu des sentences rendues en matière disciplinaire, le Conseil national doit pouvoir compléter ou adapter le code de déontologie. Dans ce but, il conviendrait, pour élargir cette possibilité, de supprimer les mots: «Sur base de cette jurisprudence» à la fin de l'alinéa 1er du § 2 de l'article 15 de l'arrêté royal n° 79.
Dans le but de mieux préserver le respect des règles de déontologie dans les conventions conclues par les médecins pour l'exercice de leur profession, le Conseil national estime qu'il serait utile de compléter le dernier alinéa du § 1 de l'article 15 de l'arrêté royal n° 79 en donnant légalement au Conseil national le pouvoir de «déterminer les clauses essentielles à imposer dans les conventions pour assurer le respect des règles de déontologie».
La mission du Conseil national restant inchangée, le Conseil ne voit guère de modifications à apporter à sa composition.
Tenant compte de l'accroissement du nombre des universités et notamment de la création de l'UIA, le Conseil national estime qu'il y a lieu de porter de six à huit le nombre de représentants des universités à raison de quatre par communauté linguistique. Pour maintenir l'équilibre entre le nombre des membres élus et celui des membres nommés, il verrait volontiers ses effectifs renforcés par la cooptation, par les membres élus du Conseil, de quatre médecins choisis pour leur compétence en matière de déontologie ou d'éthique médicale ou encore de problèmes professionnels ou sociaux. Deux de ces médecins seraient cooptés par la section néerlandophone et deux par la section francophone.
La nécessité d'une documentation importante, notamment sur le plan juridique et administratif, impose au Conseil national le renforcement de ses collaborateurs juridiques. Dans ce but, il propose la nomination de deux greffiers au lieu d'un. Il y aurait un greffier francophone et un greffier néerlandophone.
Eu égards à la position du Conseil national concernant le Code de déontologie et la politique de santé et compte tenu également de la présence d'un magistrat de la Cour de cassation à sa présidence, le Conseil national estime qu'il ne doit pas être complété par un représentant du Ministre de la Santé publique. La possibilité de contact et de dialogue entre l'Administration de la Santé publique et le Conseil national de l'Ordre est prévue par l'article 15 de l'arrêté royal n° 79, et pourrait être utilisée plus fréquemment.
Conclusion
Après une discussion minutieuse de la législation actuelle, le Conseil national de l'Ordre des médecins présente les conclusions et propositions suivantes:
L'évaluation d'une législation doit s'effectuer dans une optique suffisamment large. Considérer une loi uniquement en fonction des critiques qu'elle provoque, comporte le risque d'apporter inconsciemment des modifications qui dépassent le propos de ces critiques. Pour ne pas perdre de vue la substance d'une législation, il convient de tenir compte, lors de son appréciation, d'une série d'éléments qui ont été à la base de sa création. C'est pourquoi, il est préférable de se placer dans une perspective large qui permet de différencier, dans une législation, I'essentiel de l'accessoire, et de ramener la critique à son niveau réel.
L'éthique médicale est aussi ancienne que la médecine et l'histoire nous apprend que les médecins, en tant que groupe, ont toujours revendiqué le respect de la déontologie médicale. Pour rendre celle‑ci obligatoire pour tous les médecins, le législateur, en collaboration étroite et en concertation avec le corps médical, après un travail préparatoire long et approfondi, a décidé de créer un Ordre de médecins. Cet organisme est indépendant. Il est placé sous le contrôle interne de magistrats, eux‑mêmes constitutionnellement indépendants, ce qui représente une garantie contre tout abus. En ce qui concerne les affaires disciplinaires uniquement, une garantie supplémentaire a été prévue, à savoir le contrôle externe de la Cour de cassation.
La compétence disciplinaire de l'Ordre doit être envisagée dans le cadre général du droit disciplinaire dont l'importance ne cesse de croître à mesure que la société devient plus complexe et «professionnalisée».
Nombre d'objections à l'adresse de l'Ordre trouvent leur origine dans l'ignorance du public en matière de droit disciplinaire, ce qui est surprenant, puisque du point de vue social, chacun estime logique de respecter les règles de conduite
des groupes dont il fait partie. Cette obligation se concrétise sous forme de droit disciplinaire pour les professions qui revêtent une importance particulière pour la société.
Le médecin trouve dans des règles de procédure minutieusement fixées par la loi les garanties sauvegardant efficacement les droits de la défense.
L'éthique médicale est liée à la culture et dépasse les frontières. Dans notre civilisation occidentale, le respect de la personne humaine constitue le fondement même de la pensée. Il n'est dès lors pas sans intérêt d'examiner comment la déontologie médicale et son respect sont connus dans les pays aux conceptions de vie voisines de la nôtre. Cette étude révèle que les médecins déterminent eux‑mêmes et de manière indépendante leur déontologie médicale, qu'ils jugent eux‑mêmes les fautes déontologiques et sont en ce domaine assistés par des magistrats dans une mesure plus ou moins grande.
Si on examine attentivement la législation actuelle sur l'Ordre des médecins, à la lumière de ce qui précède et en tenant compte des modifications proposées, il convient de mettre en évidence les éléments essentiels suivants.
La création de l'Ordre des médecins a été jugée nécessaire pour faire respecter la déontologie médicale par tous les médecins. Cette réalité historique reste valable. Aussi, un organe disciplinaire doit‑il avoir autorité sur tous ceux qui exercent l'art de guérir. Ainsi s'explique le caractère obligatoire de l'inscription à l'Ordre. Le droit de tous les médecins de participer à la constitution de leurs collèges disciplinaires et le secret des élections leur donnent plus de garanties que des formules où les associations professionnelles jouent en même temps le rôle de l'Ordre. L'usage dans notre pays veut la participation obligatoire aux élections. L'obligation pour tous les médecins de payer une cotisation annuelle, contribue à l'indépendance de l'Ordre.
Le législateur devrait prévoir l'inscription temporaire - moyennant les garanties nécessaires - des médecins étrangers se spécialisant dans notre pays. Des dizaines de médecins étrangers vivent actuellement dans l'illégalité et s'exposent à toutes les conséquences de cette situation tant pour eux‑mêmes, que pour leurs maîtres de stage, les hôpitaux où ils travaillent et éventuellement, le patient lui‑même.
Il est primordial qu'au sein de l'Ordre, un organe définisse la déontologie médicale, et que d'autres, constitués en collèges disciplinaires, veillent au respect de la déontologie et de la moralité du corps médical. Le droit disciplinaire se caractérise, notamment, par l'impossibilité de prévoir toutes les infractions; un Code de Déontologie qui ne peut donc être complet, ne peut renfermer qu'un ensemble de directives. Dès lors, les collèges disciplinaires créent une jurisprudence qui doit aussi servir de guide aux médecins. L'organe normatif doit tenir compte de cette jurisprudence. Une interaction entre l'organe normatif et les collèges disciplinaires s'avère indispensable sous peine d'aboutir à deux déontologies distinctes: I'une fondée sur les directives de l'organe normatif et l'autre sur la jurisprudence des collèges disciplinaires. La législation actuelle correspond à cette conception.
La totale indépendance du Conseil national dans la définition de la déontologie médicale est essentielle. Les règles d'application dans la mesure où elles peuvent avoir une incidence sur la dispensation des soins de santé, peuvent en tout temps faire l'objet d'une concertation fructueuse avec les pouvoirs publics.
Les directives et la majorité des avis du Conseil national sont destinées aux médecins. Ceux‑ci sont confrontés à une réglementation toujours plus complexe et ne perçoivent pas toujours clairement comment déterminer leur attitude en se conformant en même temps aux règles d'éthique. A juste titre ils attendent de l'Ordre des directives. Pour être valables et acceptées, ces règles doivent être élaborées par des médecins praticiens. Pour cette même raison, il s'impose de maintenir la proportion actuelle entre médecins nommés et médecins élus au sein du Conseil national. Si on augmente le nombre de membres nommés, par exemple en prévoyant une place pour l'UIA, il est indispensable d'accroître proportionnellement le nombre de membres élus.
En ce qui concerne les collèges disciplinaires, le Conseil national estime qu'il est nécessaire de conserver la collaboration actuelle entre magistrats et médecins. Il pense en outre que les médecins occupant une fonction dirigeante au sein des collèges disciplinaires, ne peuvent, malgré l'existence d'une procédure de récusation, exercer des fonctions qui pourraient mettre en doute l'impartialité et l'indépendance de ces collègues. Il croit toutefois que ce problème pourrait être résolu plus efficacement par des règles déontologiques que par la voie législative.
Le Conseil national estime qu'en cas d'amendement de l'arrêté royal n° 79, il conviendrait de préciser les effets de la radiation et de prévoir la possibilité de réinscription. De même le Conseil national est aussi d'avis que les sanctions mineures ne devraient pas produire de conséquences à long terme. La date à laquelle la suspension prend cours devrait être mieux précisée. En ce qui concerne la procédure, le Conseil national pense qu'il est inopportun pour le moment de prendre position sur certains aspects qui sont pendants devant la Cour des Droits de l'Homme à Strasbourg.
La révision éventuelle de l'arrêté royal n° 79 devrait permettre la mise en concordance de la législation avec les directives de la C.E.E.
Bruxelles, le 4 mars 1981.