De "Wet betreffende de openbaarheid van bestuur" van 11 april 1994, die bekendgemaakt werd in het Belgisch Staatsblad van 30 juni 1994, verplicht het bestuur van het ministerie van Volksgezondheid en Pensioenen in bepaalde omstandigheden alle bestuursdocumenten mee te delen aan de betrokken personen.
Tot deze opvraagbare documenten behoren medische rapporten die onder het beroepsgeheim vallen.
Een verantwoordelijke ambtenaar van het ministerie van Volksgezondheid verzoekt de Nationale Raad om advies aangaande de deontologische aspecten van deze verplichting.

Advies van de Nationale Raad :

De Nationale Raad heeft in zijn vergadering van 16 maart 1996 kennis genomen van uw adviesaanvraag van 10 januari 1996 betreffende de openbaarheid van bestuur en het beroepsgeheim.

U vindt als bijlage de nota van de Nationale Raad.

De Nationale Raad heeft zich de vraag gesteld of een document dat medische gegevens bevat te beschouwen is als een 'document van persoonlijke aard', d.w.z. "een bestuursdocument dat een beoordeling of een waardeoordeel bevat van een met naam genoemd of gemakkelijk identificeerbaar natuurlijk persoon of de beschrijving van een gedrag waarvan het ruchtbaar maken aan die persoon kennelijk nadeel kan berokkenen". (art. 1, 3° wet betreffende de openbaarheid van bestuur) zodat degene die om inzage, uitleg of mededeling in afschrift ervan verzoekt van een belang moet doen blijken.

De Nationale Raad is desomtrent van mening dat een document met medische gegevens inderdaad als een document van persoonlijke aard is te beschouwen, waaromtrent de wet en de voorbereidende werken evenwel geen uitsluitsel brengen.

Wellicht kunt U hieromtrent het advies inwinnen van de Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten (artikel 8, inzonderheid §3, van de wet betreffende de openbaarheid van bestuur).

Nota van de Nationale Raad

Volgens art. 32 van de Grondwet "heeft eenieder het recht elk bestuursdocument te raadplegen en er een afschrift van te krijgen, behoudens in de gevallen en onder de voorwaarden bepaald door de wet, het decreet of de regel bedoeld in art. 134." (art. 134 betreft de regels uitgevaardigd door de gewesten)

De wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur concretiseert, op federaal niveau, art. 32 van de Grondwet.

Op grond van wat in de wet betreffende de openbaarheid van bestuur de 'passieve openbaarheid' genoemd wordt, heeft eenieder het recht, volgens de voorwaarden bepaald in deze wet, elk bestuursdocument ter plaatse in te zien, er uitleg over te krijgen en er mededeling in afschrift van te ontvangen. (art. 4)

Deze bepaling is zeer ruim:

- het toegangsrecht komt toe aan "eenieder", d.w.z. zowel Belgen als niet-Belgen, inwoners en niet-inwoners, natuurlijke personen en rechtspersonen, volwassenen en kinderen. In de wet is geen enkele bepaling te vinden die dergelijke ruime interpretatie zou afwijzen.
(JONGEN, F., La publicité de l'administration, Journal des tribunaux, 1995, p. 780 nr. 28.)

- het toegangsrecht slaat op "elk bestuursdocument". Onder 'bestuursdocument' wordt verstaan "alle informatie, in welke vorm ook, waarover een administratieve overheid beschikt." (art. 1, 2°)
Het betreft hier alle beschikbare informatie, welke ook de informatiedrager zij : schriftelijke stukken, geluids- en beeldopnamen met inbegrip van de gegevens vervat in de geautomatiseerde informatieverwerking. Verslagen, studies - zelfs van niet-ambtelijke adviescommissies - , sommige notulen en processen-verbaal, statistieken, administratieve richtlijnen, omzendbrieven, contracten en vergunningen, registers van openbaar onderzoek, examencohiers, films, foto's enz. waarover een overheid beschikt zijn in de regel openbaar. (Gedrukte Stukken, Kamer, zitting 1992-1993, nr. 1112/1, 11-12.)
Worden verder nog beschouwd als 'bestuursdocumenten', de documenten die van belang zijn voor of hebben bijgedragen tot de besluitvorming. (Gedrukte Stukken, Kamer, zitting 1992-1993, nr. 1112/13, 33.)

- het is niet vereist dat de verzoeker van enig belang doet blijken, behalve wanneer het gaat om documenten van persoonlijke aard, d.w.z. bestuursdocumenten die een beoordeling of een waardeoordeel bevatten van een met naam genoemd of gemakkelijk identificeerbaar natuurlijk persoon of de beschrijving van een gedrag waarvan het ruchtbaar maken aan die persoon kennelijk nadeel kan berokkenen. (art. 1, 3° en art. 4 al. 2).
Het woord 'belang' dient dan opgevat te worden in de zin van het belang vereist voor de ontvankelijkheid van een verzoekschrift tot vernietiging bij de Raad van State. (Gedrukte Stukken, Kamer, zitting 1992-1993, 1112/1, 14.)

- het toegangsrecht kan uitgeoefend worden bij alle administratieve overheden bedoeld in art. 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State van 12 januari 1973, d.w.z. de administratieve overheden tegen wier akten, reglementen en beslissingen een beroep tot nietigverklaring voor de afdeling administratie van de Raad van State kan ingesteld worden. Welke deze overheden precies zijn, volgt uit de jurisprudentie van de Raad van State.

De verplichting tot het verstrekken van informatie en openbaar maken van bestuursdocumenten geldt echter niet absoluut. Met name in art. 6 van de wet betreffende de openbaarheid van bestuur worden een aantal gevallen opgesomd waarin de administratieve overheid de vraag om inzage, uitleg of mededeling in afschrift van een bestuursdocument kan of zelfs moet weigeren. Dit laatste is het geval "wanneer de openbaarmaking van het bestuursdocument afbreuk doet:

1. aan de persoonlijke levenssfeer, tenzij de betrokken persoon met de inzage, de uitleg of de mededeling in afschrift heeft ingestemd
2. aan een bij wet ingestelde geheimhoudingsverplichting
3. [...]." (art. 6 § 2)

In zijn adviesaanvraag verwijst de verantwoordelijke ambtenaar naar de uitzondering van de schending van de wettelijke geheimhoudingsplicht als grond om een verzoek tot inzage, uitleg of kopie van een bestuursdocument dat medische gegevens bevat te kunnen afwijzen.
De mogelijke afbreuk aan de persoonlijke levenssfeer speelt hier echter ook een rol.
Er moet immers een onderscheid gemaakt worden naargelang van de persoon van wie het verzoek uitgaat (1):

1. de persoon op wie de medische gegevens betrekking hebben.

Bij de bespreking van het wetsontwerp betreffende de openbaarheid van bestuur in de Kamercommissie voor de binnenlandse zaken, de algemene zaken en het openbaar ambt werd aan de minister van Binnenlandse Zaken en Ambtenarenzaken uitdrukkelijk gevraagd of het inzagerecht ook geldt voor het eigen medisch dossier, m.a.w. of de betrokkene rechtstreeks toegang kan krijgen tot zijn medische gegevens. De minister antwoordde dat het evident is dat een persoon van zijn medisch dossier inzage kan nemen. "Dit recht kan niet worden beperkt. Maar in een aantal gevallen kan voor het verstrekken van medische gegevens de tussenkomst van een arts worden gevraagd." (Gedrukte Stukken, Kamer, zitting 1992-1993, 1112/13, 51.)
Deze werkwijze zou dan overeenstemmen met de regeling voorzien in de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens (Wet Verwerking Persoonsgegevens - WVP).
Volgens art. 10 § 1 van deze wet heeft elke persoon die zijn identiteit bewijst het recht kennis te krijgen van de hem betreffende gegevens die in een verwerking zijn opgenomen.
Art. 10 § 3 bevat een afwijkende regeling wanneer het gaat om de mededeling van medische persoonsgegevens. In dit geval worden de gegevens medegedeeld door toedoen van een door de betrokkene gekozen arts. Deze dient niet noodzakelijk zijn behandelende arts te zijn. (ROBBEN, F., De gevolgen van de Wet Verwerking Persoonsgegevens voor de sector van de gezondheidszorg, Vlaams Tijdschrift voor Gezondheidsrecht, 1993-1994, p. 271 nr. 71.)
Op te merken valt dat de tussenkomst van de arts zich beperkt tot medische persoonsgegevens en niet kan uitgebreid worden tot bijvoorbeeld administratieve gegevens over de betrokkene. (BOULANGER, M.-H., de TERWANGHE, C., LEONARD, Th., La protection de la vie privée à l'ègard des traitements de données à caractère personnel - La loi du 8 décembre 1992, Journal des tribunaux, 1993, p. 384 nr. 78.)

Zonder hier op alle details van de regeling van de WVP in te gaan, zij er op gewezen dat een persoon krachtens deze wet alleen medische gegevens kan opvragen die hemzelf betreffen (onder meer vandaar de verplichting zijn identiteit te bewijzen). Dit impliceert dat bij overlijden van de betrokkene het recht op kennisneming niet zonder meer overgedragen wordt op diens erfgenamen. ( ROBBEN, F., art. c., p. 270 nr. 70.)

Wat de deontologie betreft, kan verwezen worden naar art. 42 van de Code van geneeskundige Plichtenleer volgens hetwelk de geneesheer, op vraag van de patiënt of wanneer hij het zelf nuttig oordeelt, zo het belang van de patiënt het vergt, objectieve gegevens uit het dossier, zoals radiografieën en resultaten van onderzoekingen aan de zieke mag mededelen;

2. anderen dan de persoon op wie de medische gegevens betrekking hebben.

De mededeling van medische gegevens aan derden (d.w.z. alle andere personen dan de persoon waarop de gegevens betrekking hebben) is in principe niet toegestaan omdat afbreuk gedaan wordt aan de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene (cf. art. 6 § 2, 1° van de wet betreffende de openbaarheid van bestuur en art. 7 al. 4 WVP) en aan de bij wet ingestelde geheimhoudingsverplichting van art. 458 van het Strafwetboek (cf. art. 6 §2, 2° van de wet betreffende de openbaarheid van bestuur).

Er zijn echter uitzonderingen op dit principe. Benevens de getuigenis in rechte en de wettelijke verplichting geheimen bekend te maken (cf. art. 458 Strafwetboek), wordt in de WVP bepaald dat mededeling van medische persoonsgegevens o.m. geoorloofd is wanneer een wet dit toelaat of wanneer de betrokkene zijn bijzondere schriftelijke toestemming geeft om de gegevens mede te delen aan een beoefenaar van de geneeskunst en aan diens medische ploeg.

Dit toestemmingsvereiste komt overeen met de uitzondering voorzien in art. 6 § 2, 1° van de wet betreffende de openbaarheid van bestuur. Op te merken valt hierbij dat in de Nederlandse tekst van dit artikel sprake is van 'instemming' terwijl de Franse tekst het heeft over 'un accord donné préalablement par écrit'.

Wat specifiek de mededeling aan hiërarchische administratieve overheden betreft, kan ook nog verwezen worden naar de artt. 128 § 1 en 125 § 5 van de Code van geneeskundige Plichtenleer. (zie bijlage)

16 maart 1996